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上海天天彩选3开奖结果查询周公解梦:國土空間規劃視角下我國海洋空間規劃的現狀及展望

瀏覽次數:15次      更新時間:2019-12-05 14:52:26      文章來源:
      近年來, 黨中央高度重視海洋事業發展的空間大格局, 對海洋事業展開了一系列新的規劃。我國海洋事業取得了重大成就, 海洋經濟轉型初具成效, 海洋科技取得新進展, 海洋生態環境?;ちΧ扔興鑾? 海洋開放合作進一步深化, 但在海洋開發利用上也還存在一些問題, 如陸海分離發展、海洋產業層次偏低、海洋利用方式不可持續、海洋科技支撐能力不足、海洋國土安全保障等, 從海洋空間規劃層面上, 也還存在著諸多不盡完善的地方。
 
                                                            

(一) 海洋空間規劃的陸海統籌理念、遠景戰略不足
       中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》中強調, “建立國土空間規劃體系并監督實施”, 推動海陸國土空間統籌發展是建設國土空間規劃體系的必然要求。新時代背景下, 黨中央關于“建設海洋強國”“一帶一路倡議”“建立國土空間規劃體系并監督實施”、深入參與“全球海洋治理”等一系列決策部署與新發展理念, 將海洋空間規劃提升到更重要位置。在我國的國土空間管理過程中, 陸地和海洋有各自適用的法律制度和規劃, 陸海間的法律制度和規劃缺乏有效的溝通, 海洋空間規劃與陸地空間規劃相割裂, 這就需要立足于海岸帶海陸資源環境管理特點, 推進海陸統籌。海洋空間規劃的陸海統籌理念就是陸??闖梢桓鲇謝? 理順海洋空間規劃體系, 以國土空間規劃為基礎, 實現陸海國土空間統籌管理。海洋空間規劃是治理海洋的重要理念和工具, 也將是我國推進“一帶一路”建設、深度參與全球海洋治理、構建人類命運共同體的重要抓手, 但我國海洋空間規劃起步較晚, 尤其是長期在“重陸輕海”的傳統觀念束縛下, 陸海統籌理念下的海洋空間規劃技術規范、海洋空間規劃體系建設、其他國家國別研究與海洋空間規劃評估、公海極地海洋開發遠景戰略等方面, 還有待于深入研究。

(二) 海洋空間規劃技術標準體系不夠完善
       我國目前現行的海洋功能區劃、海洋主體功能區劃體系等, 主要依據用海適宜性評價、海洋承載強度能力及海域適應性承載關系作出判定, 整體上看在技術標準上還有待提升。現行的海洋空間規劃是在用海適宜性評價及資源環境承載能力評價的基礎上制定了海洋空間規劃的評價和預警模式, 但其劃分標準是通過同級別地區間的對比獲得的, 其劃分結果雖然可以為海洋空間規劃的調整提供依據, 但不能反映一個區域在長期發展中對用海適宜性和資源環境承載能力的長期規律與發展趨勢。
       海洋功能區劃的實際應用中缺乏兼容性判定。海洋功能區劃的功能主要體現在引導和規范開發利用活動為主, 但是對海洋生態?;げ蛔? ?;だ喙δ芮仙?。各海洋功能分區只規定了該區域適用開發類型, 沒有進行定量評價與限制, 間接導致了大規模圍填?;疃?。海洋功能區劃的周期為10年, 難免存在前瞻性不足的問題, 當對其進行修改時需要進行層層審批, 流程繁瑣, 手續復雜, 審批周期過長, 動態調整機制不完善。
       海洋主體功能區劃依據指標體系進行劃分, 但指標體系存在數據難以獲取、權重難以確定等問題, 某些指標的歸屬存在疑問, 不同的歸屬會影響評價結果。數據的代表性和可獲取性需要平衡, 代表性強的數據可獲得性較差。我國維度跨度大, 各地區實際情況差異較大, 指標權重需要根據各地區實際情況采用不同的權重, 但難以保證不同權重下指標體系的可比性。

(三) 海洋空間規劃重程序、輕實施、少評估
       海洋功能區劃的實施規范了海洋開發利用活動, 遏制了海域使用的無償、無序、無度現象, ?;ち撕Q蠡肪? 促進了海洋資源的合理配置。海洋功能區劃重視流程, 所有修改都必須由原批準部門審批, 制度剛性強, 彈性不足。海洋功能區劃對實際的實施過程關注較少, 雖然紙面內容比較完善, 但對具體功能區的實施內容只包括功能定位和管理要求兩方面, 對于功能區管理要求沒有明確具體的規定, 沒有形成系統化的操作指南和規范, 且未考慮海域差異化, 難以指導具體海域使用決策。海洋功能區劃具有“國家級-省級-市縣級”三級規劃, 但各層級之間缺乏有機聯系, 上級區劃對下級區劃的要求不夠具體, 缺少明確的約束、控制手段。海洋功能區劃對規劃實施情況監測、試試效果評估環節關注較少, 無法通過評估結果對管理策略進行調整。
      海洋主體功能區劃根據資源環境承載能力、海洋開發強度和海洋發展潛力確定各個單元的定位、發展方向等, 這體現了國家的對海洋差異化管理的意圖, 通過合理、可行、差異的政策引導、約束各單元按照海洋主體功能區定位來使用、?;ずQ罌占?。盡管一系列政策文件都體現了海洋主體功能區劃的重要性, 但海洋主體功能區劃的建設由于缺少可操作、可細化政策實施, 規劃現實和理想存在偏差。各省海洋主體功能區劃評估制度不統一, 難以在全國范圍內進行對比。

(四) 海洋空間規劃公眾參與度低
       受傳統“重陸輕海”思維的禁錮, 以及海洋科學知識宣傳力度不夠, 我國國民發展海洋意識較薄弱。海洋規劃政策多從宏觀大政方針視角制定, 關注更多的是政府的意愿, 忽視海洋空間是人類從事用?;疃?ldquo;公共空間”, 關于海洋的利用、海洋的管理、海洋的治理都應與利益相關者協商過程中制定。規劃內容多服務于政府經濟發展, 未真正做到“問需于民, 問計于民, 服務于民”, 造成公眾參與度低。企業活動與政府政策間互動較少, 僅限于自身企業經濟利益追求, 造成行業間無序競爭, 對用海的環境?;ひ饈督先?。公眾尤其是利益相關者的實質性參與是保障海洋空間規劃保持活力、影響力的基礎, 利益相關者參與度不足導致其對最終成型的海洋空間規劃理解性、認可度低, 目前我國對公眾有效參與到海洋空間規劃的編制、實施過程的措施僅停留在紙面上, 缺乏法律、制度層面的保障。

(五) 海洋空間規劃體系尚未成熟
       我國海洋空間規劃體系是一個縱向上分為國家級、省級、市縣級, 橫向上海洋主體功能規劃、海洋功能區劃及各海洋專項規劃并行的網狀規劃體系。但海洋空間規劃之間存在多規 并存的矛盾, 網狀規劃體系并不能有效運行。各海洋空間規劃部分內容重疊, 規劃未涉及的部分易成為“三不管地帶”, 如海洋主體功能區規劃和海洋功能區劃中均劃定了禁止開發的區域。海洋空間規劃管理部門眾多, 各部門職責不清, 部分權責存在交叉現象, 易發生推卸責任現象。各海洋空間規劃依據法律政策不同, 編制標準不一, 資料、技術難以實現共享, 各規劃時效也存在不同。

 我國海洋空間規劃體系的展望 

       我國的海洋空間規劃體系是國土空間規劃體系的重要組成部分, 是國家海洋空間可持續發展的指南, 在我國的海洋空間合理利用和?;ど戲⒒恿嘶饔? 但存在規劃內容重疊、審批流程復雜等問題。從海洋空間規劃的發展歷程來看, 未來研究有兩個關鍵點:理清各海洋空間規劃層級、規劃主體之間的關系, 打破原有的規劃之間的壁壘, 重新構建一個“多規合一”的海洋空間規劃體系;堅持陸海統籌, 明確海洋空間規劃體系在國土空間規劃中的地位, 銜接海陸間規劃, 探索規劃對象、功能和用途一體化格局, 將海洋空間規劃體系融入到全國統一、權責明晰、科學高效的國土空間規劃體系中。

(一) 破除重陸輕海的傳統思維壁壘, 科學定位海洋空間規劃
       我國是一個海陸兼備的發展中大國, 海洋空間規劃是我國國土空間規劃的重要組成部分。由于長期受“重陸輕海”傳統思維的禁錮, 海洋發展意識薄弱。要破除重陸輕海的傳統思維壁壘, 準確把握陸域海域空間治理的整體性和聯動性, 是對國家“一帶一路”建設的響應, 是對新時代海洋發展機遇和挑戰的應對, 也是對建立“多規合一”國土空間規劃體系并監督實施工作的支持。當前要立足國家需要, 按照國土空間規劃編制要求探索適合新時代國情的海洋空間規劃改革路徑, 并將各海洋空間規劃融入到同級國土空間規劃中。
海洋空間規劃本身需要有明確的戰略目標, 目前我國的海洋空間規劃重點在于推進海陸統籌, 實現海陸并重, 并充分借鑒吸收國外優秀海洋空間規劃的管理經驗, 將我國建設成國際領先的海洋強國。從海洋生態環境上看, 海洋環境污染多是由于陸源污染造成的, 海洋生態環境問題的治理需要陸海統籌。從海洋產業上看, 海洋產業需要陸域社會經濟支持, 海洋產業發展需要做到資源的陸海統籌。
       在構建海洋空間規劃體系時, 要明確各層海洋空間規劃在整個海洋空間規劃體系中的定位, 國家級海洋空間規劃側重戰略性, 主要起到掌控全局的作用, 省級海洋空間規劃側重協調性, 主要起到承上啟下的作用, 市縣級海洋空間規劃側重實踐性, 主要是根據規劃范圍內的實際情況對上級海洋空間規劃進行細化和落實。

(二) 搭建陸海統籌管理平臺
       空間規劃具有技術與政策的雙重屬性, 需要管理的支持, 技術的支持, 制度的支持。建立統一的空間規劃體系目的在于協調規劃層級和規劃范圍, 提高規劃管理效益, 實現可持續發展。因此需要籌建專門化的陸海管理平臺或機構 (如海洋發展委員會) , 統籌協調陸海規劃的對接整合, 統籌考慮多維度的多利益主體的自存和共存問題, 推動發展戰略與規劃一體融合, 最終達到“優化—平衡”。海洋空間規劃的編制需要大量基礎數據的支撐, 其中不僅包括海洋生態系統和海洋社會經濟數據, 還應該包括陸域的生態系統及社會經濟數據, 只有同時掌握海陸數據, 才能達到海陸空間規劃相互印證、相互協調的目的, 規劃中使用的數據應該具有統一的標準, 這就需要構建一個不斷更新、完善的國土空間規劃數據庫平臺。

(三) 堅持陸??占潿轡吵? 重視空間遠景規劃
       堅持注重陸海維度統籌, 堅持三維海洋空間利用意識, 不局限于近海岸發展, 把海洋空間規劃理論和實踐應用深海發展、遠海發展、大洋海底發展、極地發展中。以生態文明建設為核心, 研究海洋空間規劃體系的理論、制度、方法等問題;以海洋空間資源的合理?;ず陀行Ю夢誦? 研究海洋空間資源?;?、海洋空間要素統籌、海洋空間結構優化、海洋空間效率提升、海洋空間權利公平等重大問題;研究海洋空間規劃編制、實施、管理與監督機制等問題。要以“一帶一路”建設為重要契機, 加強陸海多層次的對外開放合作, 構建全面開放格局, 并將海洋空間規劃研究成果, 供海上絲路沿線國家和島嶼國家海洋空間規劃時借鑒。

(四) 關注海洋空間規劃的實用性和可操作性
       我國現行的海洋空間規劃具有“規劃實施與規劃編制相分離”“重編制, 輕實施和評估”的現象, 這就需要在編制、審批、監測等方面進行改革, 使海洋空間規劃更具有實用性和可操作性。在海洋空間規劃和管理的實踐中, 除了要處理好人類活動對生態系統結構和過程的影響, 還要理性看待規劃效用, 兼顧好規劃的剛性和彈性, 兼顧資源?;?、開發與配置, 構筑統一而又有彈性的規劃, 并充分發揮好空間規劃的“參謀”角色, 面對未來發展的不確定性和潛在的困難, 通盤考慮多種可能, 預先提供多種情景方案, 通過多方案的比選, 以期最大限度地接近愿景目標和可能路徑。鑒于海洋空間規劃固有的不確定性和海洋及人類生態系統的動態特征, 海洋管理也必須隨著時間的變化具有適應性, 健全海洋生態環境監測機制, 建立海洋空間規劃的定期評級機制, 并根據海洋經濟發展情況適時予以調整。

(五) 突出海洋科學的綜合性屬性, 構建完整的海洋學科教育體系
       立足海洋科學的綜合性特征, 從“空間”視角理性看待海洋學科綜合發展, 進一步明確海洋空間認知的綜合性、復雜性和戰略意義, 引導從地球科學、資源環境科學、工程技術科學、人文社會科學等多個視角和學科方向加強海洋科學學科體系建設。海洋空間規劃必須依據堅實的海洋科學知識基礎, 在加強海洋基礎學科問題研究、提升海洋科學認知深度和廣度的同時, 提倡交叉合作, 支持新理論和創新方法的研究, 構建完整的海洋學科教育體系, 培養具有綜合知識結構和認知能力的海洋教育、研究、應用與決策咨詢的復合型高素質人才, 規范當前, 引領未來。


                                                                                                                                                 文章來源:《中國海洋大學學報(社會科學版)》